3月中旬的，位于山東省德州市的北方電動自行車批發市場十分冷清，看車的人屈指可數，經銷商們閑坐在店門口打發時間。

“市場從今年初開始就不行了。”經銷商們表示，從2016年年底開始的低速電動車國標制定風波，讓買賣雙方都陷入觀望。

據山東省汽車行業協會常務副會長兼秘書長魏學勤透露，今年1月，山東省低速電動車銷量同比下滑超過30%；2月的銷量同比下滑了25%，“而以往的年均增速都超過50%”。

低速電動車目前并沒有明確定義，一般指時速在70公里以下、采用純電動動力的四輪車，市場售價在1萬-3萬元之間。由于輕便實用、價格低廉，低速電動車在三四線城市及農村地區廣受歡迎，山東、河南、河北是主要生產和銷售地區。粗略統計，低速電動車2016年銷量超百萬輛，是同期中國新能源汽車銷量的2倍有余。雖然低速電動車也以電池為動力，但不屬于中國政府定義的新能源汽車類別。

社會需求廣泛、銷售火爆的低速電動車，迄今仍游走于灰色地帶，未被納入任何管理體系。因其監管牽涉多個部門，各部門在公共安全、產業發展、滿足需求等各方面存在不同利益訴求，層面的行業標準遲遲難以達成共識。

2016年10月，國務院批復同意工信部、發改委等五部委上報的關于低速電動車管理問題的請示，《四輪低速電動車技術條件》標準工作組隨后成立，并于當年年底前先后舉辦了三次討論會。據財新記者了解，目前草案內容已提交各部委商議。

然而，原本預計于今年“兩會”前正式出臺的低速電動車標準，因各方博弈劇烈而陷入膠著狀態。據知情人士透露，標準草案以接近乘用車的標準制定，在草案內容提交后，山東省汽車行業協會向工信部、國標委發函，認為應當參照摩托車標準制定——后者對低速電動車生產大省山東顯然更為有利。

這兩種不同的標準意味著低速電動車面臨生死關。“如果參照乘用車標準，幾乎現有的低速電動車廠商都要倒閉。而如果參照摩托車標準，情況就會好得多，實力較強的廠商可以升級產品得以保全，實力不行的被淘汰。”一位大型低速電動車廠商人士表示。

負責標準起草的專家組組長、中國汽車工業協會常務副秘書長董揚在接受財新記者采訪時表示，國標制定當以社會公共利益為重，市場需求、企業利益為次。“當前政策制定的主要目標是消除低速電動車的非法生產、使用問題，以什么樣的標準監管則需通過部委之間的協調來統一。”他說。

“野蠻”生長

低速電動車曾以“老年代步車”概念流行，但近年越來越多的農村中年人甚至城市上班族也開始用其代步。在北京街頭，也時常能見到低速電動車的身影。

低速電動車無需上機動車牌照，也不用通過駕照考試，游離在公共交通的監管體系之外。2009年起，媒體陸續曝光山東小作坊大量生產山寨電動汽車，安全問題堪憂，低速電動車產業幾度陷入風口浪尖。

德州市武城縣以低速電動車小作坊集中地而聞名，當地人士告訴財新記者，媒體曝光后，小作坊卻愈發興起，直到近期環保監管壓力加強，一些小作坊陸續被關停，現在仍有不少企業在偷偷生產。

“小作坊生產的產品并不是低速電動車的市場主流，產量不高，也不在行業協會統計范圍內。”魏學勤稱，協會認定的22家會員企業基本具備汽車生產四大工藝條件。汽車四大工藝是指：沖壓、焊裝、涂裝和總裝。

根據對22家會員企業的統計，2016年，僅山東省的低速電動車產、銷量就分別達到了62.26萬輛和61.83萬輛，同比均增長47.76%，產銷量均占全國總量的50%以上。而當年全國新能源汽車產量為51.7萬輛，銷售50.7萬輛，產銷量同比增長也超過五成。

山東成為低速電動車大省，離不開地方政府的支持。2010年至2012年，山東省政府連續三年集中采購低速電動車，總計1383輛用于基層公務用車。這成為官方支持發展的信號。2012年，山東省還在新能源汽車發展規劃中明確提出，到2015年全省低速電動車生產規模達到30萬輛，到2020年達到100萬輛。

“這兩年經過行業洗牌，山東省集中了一批比較的低速電動車企業。”魏學勤說。業內人士也指出，山東、河南等地產業以重化工為主，缺乏實力較強的整車生產制造企業，低速電動車成為當地突破的路徑之一。

在支持者看來，低速電動車沒有任何政策支持卻自發成長起來，證明了它的市場需求和生存能力。“低速電動車是電動自行車和摩托車的升級版，在不增加購買成本和使用成本下，給普通群眾一個更加遮風擋雨的機動交通工具。”德州富路集團董事長陸付軍說，該公司是山東主要的低速電動車生產企業。

但爭議的另一方認為，低速電動車誕生伊始就帶著“原罪”。董揚指出，低速電動車的時速接近機動車，卻沒有經過機動車的生產檢測程序，也不配備相應的保險、牌照，屬于“非法”產業。“為什么會有幾十萬輛產品特性比照機動車的低速電動車在生產？”董揚認為，中國汽車產業實行生產準入制度，傳統燃油車資質已不再新批，因此很多企業通過低速電動車切入汽車業；其次，很多農村及城郊地區確實存在機動出行需求，低速電動車價格低廉正好契合；同時政府管理不到位，導致低速電動車生產環節有漏洞。

不過，經歷了近十年的發展，低速電動車市場已經蔚然成勢，僅山東現在就有200多家低速電動車企業，全國則有1000多家。

監管比照摩托車還是汽車？

2008年，直屬國標委的全國四輪全地形車標準化技術委員會成立，當時主管部門就曾考慮引入歐洲的四輪摩托車管理規范。

“歐洲對于摩托車的監管只有一個標準體系，分為L1到L7。但在中國被人為地切割成了兩個體系，其中L1到L5屬于摩托車，L6、L7屬于四輪全地形車。”委員會一位專家告訴財新記者，低速電動車剛開始出現時，委員會就曾建議將其定義為四輪摩托車。

中國《道路交通安全法》《機動車運行安全技術條件》將機動車分為汽車、低速汽車（農用運輸車）、摩托車三類，其中汽車分為乘用車與商用車。乘用車涵蓋轎車、微型客車及不超過九座的輕型客車，包括轎車、多用途車（MPV）、運動型多用途車（SUV）等類型。

上述專家認為，在摩托車相關條款（GB7258標準）中加入四輪摩托車條款，重量、外廓尺寸與摩托車類同，在相關牌照、駕駛證管理規定中將四輪摩托車比照三輪摩托車管理，即可解決當前低速電動車的道路交通管理問題。但因部分政府部門反對，這一提議終未獲通過。公安部是持反對意見的部委之一，其認為低速電動車與傳統燃油乘用車的車型接近，如按摩托車分類，基層交警執法可能面臨識別困難。

尋求納入摩托車管理遇阻，至2014年前后，進入汽車領域成為政策制定者探索的新方向。但納入汽車乘用車體系管理，意味著低速電動車的生產和使用成本將大幅提高，在行業內引起極大爭議。

“如按乘用車管理的話，駕駛執照起碼是C本，很多低速電動車的用戶是無法考取駕照的群體，市場規模會急速縮小。”陸付軍表示，此外，把低速電動車歸到乘用車體系，意味著要符合相應的生產技術標準，以及路權、牌照、保險體系，這會對現行新能源汽車管理體系造成沖擊，即新能源汽車會有兩個標準。

2012年7月9日，國務院印發《節能與新能源汽車產業發展規劃（2012-2020年）》，文件指出：新能源汽車是指采用新型動力系統，完全或主要依靠新型能源驅動的汽車，主要包括純電動汽車、插電式混合動力汽車及燃料電池汽車。時任發改委產業協調司副司長陳建國曾特別強調，“低速電動車不屬于新能源汽車”。

搖擺之間，低速電動車的身份屬性未有定論，全國統一標準也遲遲沒有推出。地方政府則試探性出臺了低速電動車地方管理政策。

2012年，山東省政府簽發52號文件，部署在5市38縣自行開展低速電動汽車生產試點。根據規定，達到一定生產標準的低速電動車可在經信部門備案，車主購買獲備案的車輛后，能到交管部門掛帶“電”字的牌照，駕駛者需持C3以上駕駛證才能開車上路。

2016年9月，河南省也開放了十個低速電動車示范區，規定符合標準的低速電動車可在示范區域內實現市場互認、產品互認、無障礙銷售運行。此外，河北邢臺、四川雅安、山西大同等地也出臺了低速電動車相關管理辦法，在路權、牌照、駕駛證、續駛、里程、時速、質保期等方面做了相關規范。

這些政策執行并不嚴格。財新記者在山東濟南、德州等地見到，確實有部分低速電動車裝有“電”字牌照，但多數車輛仍是無牌駕駛。多位低速電動車經銷商也稱，“上不上牌照都無所謂，交警部門不管”。

低速電動車究竟有多大安全隱患？因低速電動車多數不上保險，并無系統數據可查。德州市事故管理中隊的一位交警稱，該中隊處理的低速電動車安全事故不多，主要是一些車輛擦撞等小型事故。

山東省汽車行業協會提供的數據顯示，2014年協會與山東省保險中介協會實施了低速電動車保險試點，通過三年間對山東省內46716輛低速電動車的跟蹤調查顯示，低速電動車的第三者責任風險損失率為31.67%，而同口徑燃油掛牌私家車的第三者責任風險損失率為42.11%。魏學勤稱，協會聯盟內22家會員企業的出廠車輛均需要購買商業保險。

重啟國標制定

處于停滯狀態的低速電動車監管問題，在2016年下半年再次啟動。2016年10月13日，工信部發布公告表示，國務院已批示同意工信部、發改委、科技部、公安部、交通運輸部于2015年上報的《關于低速電動車管理有關問題的請示》，明確“升級一批、規范一批、淘汰一批”（“三個一批”）的工作思路。當月底，標準委正式立項并下達推薦性標準《四輪低速電動車技術條件》的制定計劃。11月18日標準工作組成立并召開次會議。工信部、公安部、交通部、工商總局、標準委、認監委等部門，中國汽車技術研究中心、中國汽車工業協會、中國汽車工程學會等行業機構均參與其中。

“低速電動車的標準如何制定，可能是當前中國汽車產業復雜、困難的問題，涉及各方利益博弈。當前各方比較接受的是分類管理，一類歸入摩托車類，一類參照日本歸為輕型四輪車。”負責標準起草的專家組組長董揚說。

各部委對上述兩種方案尚未達成一致意見。在標準制定過程中，山東省公安廳交通警察總隊向公安部交管局發出《關于山東省德州市開展四輪低速電動車規范管理試點有關問題的請示》，卻得到了措辭嚴厲的回復——2016年12月19日，公安部回復稱，生產、銷售低速電動車違反法律法規及機動車生產管理制度，對違法生產的低速電動車登記管理違反《道路交通安全法》，應予堅決取締。

八天后，“四輪低速電動車標準工作組第二次會議”召開，但在會議討論技術條件文本時，標準草案名稱突然變成《四輪低速電動汽車技術條件》。雖然只是多加了一個“汽”字，但在業內引起了巨大的不安，這預示標準將以汽車的標準或接近汽車的標準制定。

知情人士指出，國標委立項時指定了兩家標準起草單位，即中國汽車技術研究中心和上海機動車檢測中心，前者承擔汽車標準的制定修改，傾向將低速電動車歸為汽車；而后者負責承擔摩托車和四輪全地形車的標準制定，傾向支持低速電動車歸為摩托車。

“草案名稱變化與實際執筆者有關，中國汽車技術研究中心主導了草案的執筆，上海機動車檢測中心的意見沒有得到重視。”該人士稱。

董揚亦向財新記者表示，工作組主要參考了中國汽車技術研究中心的建議。他表示，研究中心設有專門研究低速電動車的團隊，前期已作了大量的調研。

12月30日，標準工作組第三次會議召開，明確低速電動車搭載動力電池為鋰電池，否定鉛酸電池作為低速電動車動力源； 車身尺寸明確長度上限為3.5米，寬度上限為1.5米；正面、側面碰撞測試要達到40公里/小時等。對于這些規定的嚴格程度，各方存在爭議。董揚表示，草案參照農用車和日本輕四輪的經驗，已經非常寬松，“標準制定的思路是讓它變小一些，變慢一些。低速電動車不是普通的消費產品，在安全性上不能降低要求”。但多位低速電動車企業的人士稱，目前大多數低速電動車企業無法達到草案的要求。他們認為，應該參照歐盟的L6、L7標準來制定，不規定大小、重量等條件，“山東省汽車行業協會成員企業每年有上萬輛電動車出口到歐盟等國，已經符合歐盟的規定，卻無法滿足國內當前的草案要求。”

接近山東汽車工業協會的人士透露，在草案內容提交后，山東省汽車行業協會向工信部、國標委發函表示反對，指出低速電動車標準草案過于嚴格，違背國務院批準的“三個一批”精神，大量低速電動車企業無法生存。

標準制定由此陷入停滯。此前業內預計，低速電動車標準原預計在今年“兩會”前出臺，但截至目前，標準制定仍未有新的動作。

新能源汽車的沖擊

身份未定的低速電動車，已面臨傳統汽車企業的競爭。今年，北汽新能源、眾泰、力帆等均推出了低價位的新能源車型，如北汽新能源EC180，售價4.98萬元；眾泰推出的E30價格也只有4.58萬元，這對低速電動車企業具有極大的沖擊力。

“政策要求我們用鋰電池，不享受新能源汽車補貼。高速車（指新能源汽車）一臺賣49800元，但可享受數萬元的補貼。拿的補貼來和我們競爭，這個條件是不公平的。”3月3日，雷丁技術研究院院長楊安志在“2017中國低速電動車大會”上說。

中國對新能源汽車提供財政補貼政策，分為中央財政補貼和地方財政補貼。按2016年底公布的補貼標準，續航里程百公里以上電動汽車可享受低2萬元中央財政補貼，地方補貼不超過中央的一半。享受財政補貼的前提是進入新能源汽車推廣應用目錄，中國政府專門針對新能源汽車制定了新的準入政策，但業內人士稱，即便已降低門檻，低速電動車企業也無法達到。

目前，標準制定各方透露出來的信息是，低速電動車將不得繼續使用鉛酸電池，必須換用鋰電池，這主要考慮的是鉛酸污染的問題。對此，中國工程院院士楊裕生在上述論壇中指出，中國鉛酸電池產業鏈出現的污染問題，是由于法規不健全、監管不力，這是管理的問題，要通過管理和技術進步消除，而非禁用了事。他表示，低速電動車電池品種應由企業選擇，讓市場當“裁判員”。

董揚則認為，一方面，鉛酸的污染問題反映整個社會管理能力欠缺，難以依靠廠家自身回購來解決，所以需要加強政策手段；另一方面，當前政策制定的爭議點過多，減少爭議有利于各方妥協。

據財新記者了解，低速電動車所用的一組鉛酸電池價格在5000元左右，而鋰電池的價格高出約1倍。若按標準草案的要求，加上車身改造等成本，每輛低速電動車的成本預計上浮1萬元左右。

“低速電動車看起來銷售很多，實際上大多在拼價格戰，利潤空間很小，很難再壓低價格了。但新能源汽車有補貼，他們可以繼續壓低價格和我們競爭。”御捷集團樂唯銷售總經理吳士寅說。

隨著標準制定陷入停滯，低速電動車銷售進入困境。今年3月的樂唯招商會上，吳士寅告訴財新記者，以往招商會門庭若市，今年經銷商普遍持觀望態度，訂單慘淡，“我們都盼著國標政策盡快出臺”。